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西藏自治区人大常委会执法检查组关于检查《西藏自治区旅游条例》贯彻实施情况的报告

2013年5月28日在西藏自治区第十届人民代表大会常务委员会第四次会议上

来源: 西藏自治区人大常委会     发表时间:2013-12-12

《西藏自治区旅游条例》(以下简称《条例》)于201111日施行。为全面了解《条例》的贯彻实施情况,总结成绩和经验,解决困难和问题,积极推进重要的世界旅游目的地建设,根据自治区人大常委会2013年监督工作计划,52日至15日,以自治区人大常委会副主任赵正修同志为组长,区人大财经委和区财政厅、工商局、旅游局等相关部门负责人参加的执法检查组,对《条例》在全区的贯彻实施情况进行了执法检查。执法检查组深入拉萨、林芝、那曲、山南部分县及12个景区(点),采取明查与暗访相结合、亲身体验与座谈汇报相结合、收集意见与督促整改相结合的方式进行实地检查。林芝、山南地区已就检查组提出的40多条意见的整改情况作了反馈。执法检查组还委托自治区人大常委会日喀则、昌都、阿里地区工作委员会在本行政区域内进行自查,提交检查报告。执法检查组全面把握《条例》施行的总体情况,深入分析存在的困难和问题,有针对性地提出了一些意见和建议,形成了执法检查报告,并与自治区政府有关部门交换了意见。现将主要情况报告如下:

一、贯彻实施《条例》的主要做法及成效

两年多来,全区各级政府高度重视、积极作为,措施有力、成效显著,《条例》的贯彻实施情况良好。

(一)强化学习宣传和规章制定,大力营造良好执法环境和氛围。各级政府把《条例》的学习宣传放在重要位置,以各节庆活动为平台,通过召开新闻发布会、宣讲会和组织集中学习、专题培训、辅导讲座等多种形式,广泛开展学习宣传活动,大力普及法规知识,不断强化旅游系统干部职工和旅游从业人员法制意识,切实提升全社会对《条例》的认知度,为《条例》的顺利实施营造了良好环境和氛围。自治区政府先后出台了[201275号文件、《西藏自治区十二五时期旅游业发展规划》以及导游、旅行社、家庭旅馆评定等管理办法,不断加大依法规范旅游市场工作力度。

(二)强化基础设施和接待能力,逐步确立旅游产业的主导地位。各级政府按照中央第五次西藏工作座谈会确定的把西藏建设成为重要的世界旅游目的地要求,坚持政府主导、社会参与、市场运作、行业自律和旅游惠民的原则,加大旅游发展资金扶持力度,强化旅游基础设施建设,把旅游资源优势转化为经济优势,旅游业成为我区发展的重要支柱产业。2012年,自治区投入旅游专项资金1.5亿元,各地市投入旅游专项资金、规范资金和旅游促销资金近1亿元,大力促进旅游整体形象宣传促销、重点景区()基础设施建设、旅游公共服务体系建设,有力地推动了我区旅游产业体系的形成。日喀则地区从今年开始,每年将投入800万元的旅游产业发展资金。山南地区自2011年以来,累计投入资金6769.1万余元,先后实施了雅砻河谷、羊湖、神湖等景区(点)基础设施及相关配套设施建设,旅游基础设施明显改善,现正努力推进东环线桑日加查朗县及神湖公路建设,为加快旅游业发展打造交通先行的基础条件。目前,全区拥有各类旅游企业1629家,全行业拥有固定资产150亿元。全区现有五星级酒店2家,四星级31家,三星级82家,二星级100余家,旅游接待能力显著增强。

2012年,全区累计接待游客1058.4万人次,实现旅游总收入126.5亿元,占全区生产总值的18%,进一步确立了旅游业在我区经济发展中的主导产业地位。截止20134月底,我区已累计接待国内外游客约67万人次,同比增长25.2%,旅游总收入超7亿元。据市场抽样调查,98.2%的游客对我区旅游环境和服务质量表示满意,73%的游客有意重游西藏。

(三)强化规划指引和旅游惠民,不断拓宽农牧民就业与增收渠道。各地不断加强旅游开发的定位、布局等重大问题的研究,用科学规划引导旅游资源的开发与有效保护,逐步提升我区旅游品牌效益,充分发挥旅游资源优势,切实提高旅游业整体发展水平。林芝地区率先在全区编制了地、县旅游发展总体规划,实施了19个旅游景区详细规划,成为全区县县有总规和景区规划最多的地区,加强旅游发展、宣传促销工作和重点景区(点)改善,不断提高旅游服务水平,正向生态旅游中心世界生态旅游特区目标迈进。昌都地区从2013年起将每年拿出1000万元用于旅游发展资金,11个县每年拿出至少200万元用于旅游产业扶持,着力培育和发展三江流域旅游产业和康巴文化品牌。目前,雅鲁藏布大峡谷、珠穆朗玛、纳木措国家公园正式挂牌,布达拉宫成功申报国家5A级景区,实现了我区5A级景区零的突破,世界屋脊·神奇西藏旅游品牌的影响力、竞争力持续提升。

各级政府积极鼓励农牧民以多种形式参与旅游业,扶持农牧民开发具有当地特点的旅游项目,大力发展乡村旅游业。2012年,拉萨市举办农牧民旅游人才培训班,累计培训农牧民1000多人,逐步推进旅游示范乡村工作。林芝地区创新农牧民家庭旅馆服务评定机制,管理理念、服务意识明显增强。那曲地区组织羌塘恰青赛马艺术旅游节畜产品展销会远征可可西里等活动,吸引牧民群众参与旅游活动,提高地区旅游人气。昌都地区在昌都、江达、左贡、八宿、类乌齐等县扶持发展150户农牧民家庭旅馆示范户和民族歌舞表演队,促进乡村旅游良性发展。

(四)强化部门联动和执法检查,不断提升旅游秩序和监管水平。各级政府依法加强对旅游市场的监督管理,始终把解决突出问题、规范旅游市场秩序、净化旅游发展环境作为首要任务,努力营造和谐稳定、健康发展的旅游大环境。一是建立了地(市)、县(市、区)联动工作机制,形成整体合力,采取定期或不定期明查暗访、重点与集中排查、行业自查和部门联动等方式,加大执法力度,市场秩序得到明显改观。二是加强旅游市场监管体系建设,不断规范旅游市场秩序。进一步强化旅游监管职能和手段,严厉打击削价竞争和黑社、黑车、黑导、黑店等违法违规行为;出台相关管理办法,从源头整治因填坑引发的私拉快跑、加点加线、购多娱少等市场顽疾;健全旅游行业监管与旅游执法监察互动联动机制,完善重大违法违规案件督办制度。林芝地区制定出台了《旅游景区管理规范》、《旅游资源开发无绩效退出机制》,为建立健全良好的评估机制,提供了制度保障。山南地区完成旅游景点远程监控设施,实现了科学化、网格化管理,全地区12个县均设立了正科级旅游局。拉萨市近两年来,共接到旅游咨询、投诉电话1300余起,受理并妥善处理有效投诉260起,结案率100%

二、贯彻实施《条例》存在的困难和问题

(一)旅游管理体制有待进一步理顺。一是体制性障碍较多,政企不分问题突出,全区有一定数量的旅行社隶属于政府各部门,旅游企业改革难以推进;二是景区开发经营和管理工作政出多门、多头管理,大旅游意识不强,一定程度上存在着重开发、轻保护的现象;三是部分地区旅游管理机构编制较少,县级旅游管理部门职能不健全,旅游资源开发的联动机制没有形成,各地(市)之间旅游业发展不平衡。如纳木措景区,地跨当雄县和班戈县,当雄部分开发已初具规模,而班戈部分尚处在原始状态。布达拉宫管理处在编人员少,每逢旺季经常超负荷工作。

(二)政策执行力度有待进一步加大。《国务院关于加快发展旅游业的意见》和《西藏自治区人民政府关于印发西藏自治区企业所得税税收优惠政策实施办法的通知》、《关于扶持“3·14”事件后受影响行业有关优惠政策的通知》等政策在旅游行业执行力度不够。涉旅游行业用水、用电、用气价格一般高于其它行业。

(三)资源整合开发有待进一步加强。我区旅游业深度开发不够,缺乏与相关产业的衔接和延伸,旅游与文化、农牧业、民族手工业、藏医药业、生态、现代信息科技和体育等产业的融合度不高。目前仍有较多的景区(点)、旅游资源尚处于开发初级或待开发阶段,各行业资源和旅游产品要素缺乏有效整合,影响了我区旅游产业和旅游经济的核心竞争力。

(四)旅游发展支撑有待进一步提升。旅游公共服务设施和旅游信息化建设滞后,存在旅游景区(点)交通不便,旅游广告牌、标识、标志不规范,信息化程度低,旅游发展专项资金不足等问题。部分地(市)、县政府尚未把旅游发展专项资金列入年度财政预算。航班数量少、密度不够,特别是直达航班少,规划内的旅游观光列车尚未开通,旅游航线、铁路旅游列车和景区(点)公路建设滞后。核心景区的开发,缺乏大型国有旅游投资集团的介入。旅游行程中,旅长游短,线长景疏,行多游少,难以形成与一流旅游资源品质相当的竞争力和美誉度。

(五)旅游富民工作有待进一步拓展。旅游开发的市场化水平不高,旅游惠民政策尚需完善和拓展,来藏旅游的吃、住、行、游、购、娱六大要素有待拉长延伸。

三、贯彻实施《条例》的意见和建议

(一)围绕积极推进依法治旅,进一步加大学习宣传和从业人员培训力度。各级政府及旅游管理部门要进一步提高对《条例》学习宣传工作重要性的认识,狠抓《条例》及相关法律法规的学习宣传,着力提高依法履职能力,在全社会大力营造依法兴旅、依法治旅的意识。牢固树立依法从业的意识,有计划、有步骤地开展培训工作,形成先学法、严考核、再上岗的岗前培训考核机制。要进一步建立健全培训机制,提高旅游从业人员的整体素质。加大导游人员培训力度,进一步提升知识水平,大力引导导游人员、专职讲解人员更加注重尊重历史、尊重事实、尊重文化,自觉遵守职业道德规范,维护祖国统一和民族团结。建立健全旅游车船专业人员的准入制度,强化道路交通安全知识和应急、施救培训。要根据国家刚出台的《旅游法》,适时启动我区《条例》的修改工作。

(二)围绕统筹推进旅游发展,进一步加大行业管理和旅游扶持工作力度。做好各类旅游资源的开发协调,加强旅游产业发展的督察,对重大旅游建设项目进行考核,统筹旅游市场标准化管理和进退机制、资质审核,切实解决条块分割、职能交叉、政出多门等问题。积极落实扶持旅游业发展的优惠政策,加快研究制定优惠政策实施细则,在融资、税费、用地等方面加大对旅游企业扶持力度。组建和培育具有市场竞争力的西藏旅游龙头企业,扶持旅游特色中小企业向专业化方向发展。要加大公共财政的支撑力度,严格按照《条例》规定把旅游发展专项资金纳入年度财政预算。自治区财政旅游发展资金和旅游宣传促销资金,今年争取达到2亿元,今后每年以一定幅度递增。各地(市)财政要继续加大对旅游产业的扶持力度,落实旅游发展资金和旅游宣传促销资金,确保每年一定幅度的递增。充分发挥政府资金的引导作用,加快建立市场化投融资机制,推进旅游产业投融资机制创新,吸引更多社会资金投入,扩大参与旅游项目建设和经营主体数量。加快旅游景区(点)周边基础设施建设和景区(点)的整合开发力度。

(三)围绕全力推进特色品牌工作,进一步加大项目建设和市场营销工作力度。要着力推进拉萨国际旅游城市、林芝世界生态旅游特区、中国最美景观大道东西环线贯通、离藏免税品店、国家公园等西藏特点的大项目建设。采取积极措施,加快建设西藏自治区旅游目的地营销信息系统、智慧旅游平台。系统开发传统民间节庆活动,总体布局全区的文化旅游节庆等创意活动,探索旅游节庆活动社会化、市场化运作方式。加大文化遗产廊道的开发、申遗力度,传承历史文化,提高旅游产品的文化附加值。在旅游精品、特色上做好做足文章。

(四)围绕协调推进旅游环境建设,进一步加大部门联动和监督检查工作力度。进一步完善旅游市场综合治理机制,整合执法资源,开展旅游市场综合执法检查工作。定期或不定期对落实旅游产业发展政策和规划、开发利用旅游资源、规范旅游市场秩序、提供公共服务以及保障旅游安全、引导农牧民参与旅游经营等情况进行监督检查,确保旅游市场持续健康发展。进一步健全相关行政管理部门共同处理旅游投诉的工作机制,依法公正处理旅游投诉,维护旅游者和旅游经营者的合法权益,净化旅游市场环境。

以上报告,请予审议。