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关于检查《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》和《西藏自治区实施<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法>办法》实施情况的报告

来源: 西藏自治区人大常委会     发表时间:2018-9-12

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

为全面了解和掌握全区学习宣传和贯彻实施《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》和《西藏自治区实施<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法>办法》(以下简称代表法及实施办法)的情况,进一步推动代表法及实施办法在我区的深入贯彻实施。根据自治区人大常委会2018年工作要点的安排,自治区人大常委会组成两个执法检查组,于2018年7月30日至8月11日,分别由自治区人大常委会党组成员、副主任王峻同志和自治区人大常委会代表人事选举工作委员会主任刘建敏同志任组长,部分代表人事选举工作委员会人员和区、市、县、乡人大代表为成员的执法检查组,赴昌都市、林芝市、山南市、阿里地区对代表法及实施办法的贯彻实施情况进行执法检查。同时委托拉萨市、日喀则市、那曲市人大常委会对本地贯彻实施代表法及实施办法的情况进行自查。

执法检查组通过召开座谈会、听取汇报、查阅资料、走访人大代表等方式,深入4个地(市)、13个县(区)、29个乡镇及部分村(居委会),召开座谈会48次,与近100名区市县乡级人大代表进行了交流座谈,重点检查了各地(市)、县(区)和乡镇人大学习宣传代表法及实施办法、组织闭会期间代表活动、为代表依法履职提供服务保障等情况。同时,就执法检查情况与四地市人大、“一府一委两院”和组织部门交换了意见。现将有关情况报告如下。

一、贯彻实施代表法及实施办法的主要做法及成效

我区现有各级人大代表35964名。其中,全国人大代表19名,自治区人大代表441名,市级人大代表1526名,县级人大代表7690名,乡级人大代表26288名。近年来,全区各级人大及其常委会在同级党委的领导和支持下,坚持把实施代表法及实施办法作为加强和改进代表工作、充分发挥代表作用的重要抓手,突出代表主体地位,不断加大学习贯彻力度,做了大量工作,取得了积极成效。

(一)强化学习宣传,全社会的代表意识明显增强。全区各级人大、“一府一委两院”及相关部门高度重视代表法及实施办法的宣传学习和贯彻实施,把学习宣传和贯彻实施代表法及实施办法作为一项重要工作,贯穿于代表工作的始终,通过专题培训、以会代训、开设宣传栏、报刊、网络等多种形式,广泛学习宣传代表法及实施办法,广泛宣传人大代表的性质、地位、作用、以及权利和义务等,提高全区各级干部职工和人民群众对人大代表这一神圣职务的认识。一是将代表法及实施办法的学习宣传纳入“七五”普法教育内容,采取进单位、进社区、进乡村、进学校等,通过专题讲座、辅导培训、张贴标语、发放资料、开办专栏等方式大力学习宣传代表法及实施办法。二是配合区、市、县、乡人大换届选举开展集中学习宣传。换届前,全区各级换届选举领导小组通过举办培训会、专题讲座、发放相关书籍和资料等,认真组织各级干部和群众学习宣传代表法及实施办法,引导选民按照规定的代表条件选举产生各级人大代表,使换届选举成为群众学法用法、严把代表入口关、提高代表素质的过程。拉萨市在2016年县乡人大换届期间,组织代表法、选举法等法律法规培训达100多场;自治区人大常委会向全区各级人大发放《地方组织法、选举法、代表法导读与释义》、《人大代表履职与人大工作教程》系列丛书等14000余册。三是充分利用人民代表大会召开时机,通过初任培训、以会代训的方式,组织代表学习代表法及实施办法,使人大代表进一步明确法律赋予的职责、权利和义务。

(二)不断开拓创新,代表工作制度逐步完善。全区各级人大、政府及其组成部门和法检两院,按照代表法及实施办法的规定,积极探索、努力实践,围绕保证代表依法履职、发挥代表作用,建立健全了代表学习和培训、代表议案和建议办理、邀请代表列席常委会会议、代表小组活动等与代表工作相关的一系列制度和办法。全区各级人大普遍建立了人大常委会组成人员(主席团成员)联系人大代表制度、人大代表联系人民群众制度、人大代表视察调研制度、人大代表学习培训制度、人大代表列席常委会会议制度等。各级政府及法院、检察院制定了有关代表建议办理、保障代表知政知情等方面的规定。自治区人民政府制定了《西藏自治区人民政府办理人大代表建议政协提案工作规则》,山南市人民政府出台了《关于办理人大代表建议政协委员提案的具体要求》。同时,各地人大结合自身工作实际,制定了一些具有特色的工作制度。如巴宜区巴河镇人大为激励代表积极履职,围绕维护稳定、遵纪守法、履行职责、联系选民、带头致富五个方面制定了《五星人大代表评选办法》。这些制度和办法的制定和完善,使代表工作的各个方面实现了有法可依、有章可循,促进了《代表法》及《实施办法》的贯彻实施。

(三)依法履行职责,代表作用得到进一步发挥。近年来,全区各级人大代表不断增强使命感和责任感,认真执行代表职务,积极参加本级人大会议和闭会期间的代表活动,较好地履行了法律赋予的权利与义务。大会期间,全区各级人大代表按照法律赋予的权利,按时出席人民代表大会会议,认真审议各项工作报告以及其他议案,积极发表意见、提出议案和建议,认真慎重行使各项选举权、表决权,确保本级人大会议的各项议程顺利完成。闭会期间,各级人大常委会和乡镇人大不断创新活动方式,丰富活动内容,使代表活动日趋活跃,质量明显提高。一是各级人大把建立代表小组和“人大代表之家”作为闭会期间代表开展活动的基础和平台,积极组织代表开展学习培训、接待选民、履职述职等丰富多样的活动。全区各级人大本着便于组织和开展活动的原则,按照代表分布情况,均建立了人大代表小组,建立了775个“人大代表之家”,并以此为依托,开展了一系列主题鲜明、形式多样、各具特色的履职活动,使其成为代表学习培训的课堂、联系群众的桥梁、反映社情民意的窗口、调处矛盾的载体和发挥作用的平台,闭会期间代表活动的质量明显提高。二是各级人大代表围绕当地党委的中心工作和群众最关心关注的热点难点问题,就易地扶贫搬迁、城镇改造、环境保护等开展视察、调研和执法检查,积极提出代表建议、批评和意见。如围绕昌都市城镇改造人大代表依法开展视察、调研,广泛听取群众意见建议,发挥代表为民代言、调解纠纷、化解矛盾、依法监督的作用,昌都市在居民搬迁、市政建设过程中未出现上访事件。三是各级人大代表结合各自工作岗位,围绕国民经济和社会发展计划、财政预算完成情况、重大民生工程建设、环境保护等,深入基层、深入群众积极开展视察和调研,认真提出对本地区经济、政治、文化、社会、环境保护等各个方面工作的议案、建议。代表所提的议案、建议有依有据、有分析有对策,得到有关组织和部门的高度重视和办理,对推动当地经济社会健康、持续、较快发展起到了积极作用。昌都市人大常委会制定了《优秀人大代表议案、建议评选办法》,激励代表为推动经济社会发展积极建言献策。四是坚持邀请代表列席常委会会议,听取“一府两院”工作报告和重要情况通报,安排代表参加常委会组织的视察、执法检查和专题调研等活动,积极扩大代表对常委会各类活动的参与,让代表在参与中增长见识和履职能力。

(四)强化主体责任,加大建议办理工作力度。各级人大和政府以提高满意率、落实率为目标,加强组织领导,强化协调配合,积极完善代表建议办理工作制度,建立健全代表建议追踪督办机制。各级政府从讲政治顾大局角度高度重视代表建议办理工作,强化组织领导,积极探索创新代表建议办理方式。如类乌齐县采取县长、分管副县长、承办单位一把手分级负责的方式,强化责任落实,形成了一级抓一级,层层抓落实的工作格局,使代表建议办理工作落到实处;自治区国税局、林业厅等邀请人大代表参加座谈会,主动听取人大代表对建议办理工作的意见和建议;自治区交通厅、水利厅等单位邀请人大代表参加工作组进行实地调研,现场交换意见,共商解决问题的办法和途径。这种“请进来”、“走出去”的办理工作方式,拉近了人大代表和承办单位的距离,增进了相互理解,赢得了人大代表的支持。全区各级人大常委会把办理代表建议作为发挥代表作用的重要抓手,从代表建议“提出、交办、办理、督办”四个环节入手,加强制度规范,完善工作机制,建立完善了人大常委会领导带头督办、政府督查部门直接督办、人大代表参与督办、代表工作部门协调督办的联合督办机制和上门督办、现场督办、跟踪督办等一系列行之有效的督办模式,为代表建议的提出、交办、办理、跟踪等提供全程服务,推动代表建议办理从答复型向落实型转变,代表建议办理质量逐步提高;区、市、县人大常委会每年选择若干件重点代表建议,组成由人大代表、承办单位共同参加的督办检查组,赴实地进行跟踪督办,大大提高了办理实效和办结率;那曲市、昌都市人大常委会还出台《人大代表建议、批评和意见跟踪督办制度》。

(五)夯实工作基础,服务保障日益完善。全区各级党委、人大、政府及相关部门充分尊重代表主体地位,各司其职,协同配合,努力支持和保障代表依法履行职务。在时间保障方面。各级人大代表出席人大会议或参加各项履职活动时,大多数都得到了所在单位的大力支持,代表依法执行职务的时间普遍得到保证;在物质经费保障方面。各级人大代表出席人大会议、参加调研、视察、执法检查等活动时,必要的物质保障都得到了落实。各级财政部门都将代表活动经费列入本级财政预算并予以落实,对于无固定收入的代表能够按规定给予误工补贴。特别是各级人大在创建“人大代表之家”过程中,各级政府都给予了大力支持,自治区财政每年向每个乡镇“人大代表之家”划拨5万元活动经费,各地财政也根据实际情况给予一定的配套经费,确保乡镇人大代表活动的正常开展。代表所在单位也提供相应的便利条件,使代表享受正常出勤的工资、奖金和其它福利待遇。山南市、林芝市、阿里地区部分县为激励代表履职的积极性,还向无固定收入的代表每年发放800元至2000元不等的履职补助。在组织保障方面。各级党委和有关部门采取有力措施,根据工作需要不断完善各级人大及其常委会的机构设置。从检查情况来看,七地市人大均单独设立或在办公室设立了代表联络科(室),各县(区)人大办虽未设立专门代表联络机构,但也安排了1至2名工作人员专门从事代表联络工作,各乡镇也配备了1至2名人大专干。这充分说明各级人大都非常重视代表工作。在知情知政权保障方面。各级各部门及时向人大代表通报工作情况,提供信息资料,努力保障代表的知情权。各级人大常委会坚持给本级人大代表订阅和寄送常委会公报、人大杂志等学习资料,在组织代表开展调研、执法检查、视察和邀请代表列席会议时,积极提供有关材料。各级政府和“两院”定期或不定期向代表通报工作,寄送公报、简报等有关材料,积极邀请代表参加有关座谈会、听证会、旁听案件审理等活动,还聘请人大代表担任执法监督员、人民陪审员等职务,代表的知情知政权得到较好保障。在学习培训保障方面。各级人大常委会和乡镇人大高度重视代表履职学习培训,将代表学习培训列入年度工作计划,认真组织实施。自治区人大常委会有针对性地对新一届自治区人大代表中农牧民、专业技术人员代表进行了2期培训。市、县、乡人大通过专题培训、以会代训、异地学习考察等多种方式,每年组织1至2次代表学习培训。有的县人大常委会还采取深入乡镇办班的方式,加大基层人大代表培训力度。阿里地工委还编印了《人大代表手册》发放给各级人大代表。此外,还通过代表小组交流、组织视察、调研、执法检查等方式组织学习。全区各级人大代表的履职学习活动基本上实现常态化、规范化、制度化,学习内容不断丰富,学习形式不断创新,学习的针对性和实效性不断增强,各级人大代表的履职能力不断得到提高。

(六)强化联系措施,“双联”工作得到加强。各级人大常委会认真贯彻落实十八大关于“完善代表联系群众制度”的要求,人大常委会(主席团)联系人大代表、代表联系人民群众工作逐步实现制度化、规范化和常态化。全区各级人大常委会(主席团)普遍建立了人大常委会组成人员(主席团成员)联系人大代表制度,明确了常委会组成人员联系代表的数量、方式、内容和要求,扩大代表对常委会活动的参与。为充分发挥人大代表在党和政府联系人民群众工作中的桥梁纽带作用,各级人大普遍制定了《人大代表联系人民群众办法》,通过调研、视察、走访、座谈、通信等多种方式,充分利用“人大代表之家”和人大代表小组的平台,不断拓宽代表联系群众的方式和渠道,加强与选民的联系,积极宣传党和国家方针政策,普及法律知识,收集和反映人民群众意见建议。不少县(区)人大常委会、乡镇人大还积极探索实践,创新代表联系选民群众方式,建立了“代表联系卡”,公开代表基本信息,便于选民群众与代表的联系。日喀则部分县开展人大代表与建档立卡户“结对认亲”活动,发挥代表在基层一线的优势,注重代表在脱贫攻坚中的“扶智”作用。察隅县上察隅镇还建立了“代表联络站”,每天安排1名代表值班专门接待选民。

总之,在各级党委的坚强领导下,在各级人大、政府和人大代表的共同努力下,通过狠抓代表法及实施办法的学习宣传和贯彻实施,广大代表的光荣感、责任感和使命感进一步增强,自觉参政议政的积极性不断提高,并且涌现出一大批在改革发展稳定中充分发挥代表作用的先进典型;各级人大对代表工作是人大工作基础的认识进一步增强,代表工作不断改进和加强;“一府一委两院”接受监督的自觉性和为代表开展活动提供服务保证的主动性也进一步增强;越来越多的人民群众对人大和代表的地位、性质和作用有了进一步了解,更加尊重人大,信赖代表。

二、贯彻实施代表法及实施办法存在的困难和问题

各级人大在学习宣传和贯彻实施代表法及实施办法上取得了良好的成绩,但也存在一些困难和问题,主要表现在:

(一)学习宣传代表法和实施办法的力度和深度有待加强。学习宣传代表法及实施办法的渠道和形式比较单一,覆盖面比较窄,社会影响力不够大,宣传效果有待加强。很多地方以阶段性学习宣传为主,没有长远的目标规划,培训重点不突出,效果不明显;有些国家机关和组织对人大代表的权利、地位和作用以及自身应如何支持人大代表依法履职认识模糊;有些代表对自身的权利、义务的认识和把握不够准确等等。这些问题客观上影响了代表作用的发挥和人大工作的开展。

(二)代表的履职意识和能力有待增强,代表作用发挥不够充分。部分代表受文化程度限制,对代表的性质、地位和权利、义务的认识不足,依法履职意识和履职能力不强。一是在会议期间,部分代表没有充分行使职权,审议各项报告的质量不高,当“举手代表”的情况还不同程度地存在。二是闭会期间代表活动的深度和广度不够,活动的内容和形式比较单一,有的调研、视察活动质量不高,代表活动的针对性和实效性有待加强。三是有些政府部门对代表建议的办理重答复、轻落实,影响代表提出建议的积极性。

(三)代表履职保障服务仍需加强。一是落实中央18号文件和区党委7号、9号文件精神不到位,特别是县级人大代表联系机构基本上没有单独设立,联系和服务代表的工作存在一定困难;围绕党委中心工作,县、乡人大干部抽调现象比较突出,影响人大工作和代表工作的正常开展。二是代表履职学习培训缺乏整体规划,培训的系统性、针对性不强,学习成效不够明显。三是一些机关和组织在自觉接受代表监督、主动向代表通报情况和为代表提供执行代表职务的便利条件等方面服务意识不强,服务水平不高。四是在地市之间、在同一地市的不同县域之间,无固定工资收入代表的履职误工补贴标准不一,履职补贴标准普遍较低。据了解,各地普高发放的误工补贴在30元至80元之间,最高为200元。部分县(区)、乡(镇)只在大会期间向无固定收入的人大代表发放误工补贴,闭会期间参加履职活动未发放误工补贴。 

(四)对乡镇人大工作指导不够。目前,市、县人大对乡镇人大工作指导不够,导致乡镇人大依然存在干部配备不齐、人大主席作用发挥不够充分、制度建设不完善、工作不规范、代表活动开展不到位等问题。

三、进一步贯彻实施代表法及实施办法的几点建议

(一)继续做好代表法及实施办法的学习宣传贯彻工作。结合学习贯彻党的十九大、十九届二中、三中全会精神及习近平总书记关于在坚持和完善人民代表大会制度、全面依法治国、发展社会主义民主政治等方面提出的一系列新思想新论断新要求,结合学习宣传宪法,深入贯彻落实自治区党委《关于加强和改进人大工作意见》和《中共西藏自治区人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的实施意见》,继续做好代表法及实施办法的学习宣传和贯彻落实工作。各级人大常委会不但要在各级人大和各级人大代表中做好宣传工作,同时还要在各级国家机关领导及工作人员中加以宣传。要创新宣传手段,通过广泛、深入、经常性的学习宣传,进一步强化代表履职的责任感和使命感,增强各级领导干部和国家机关贯彻执行代表法及实施办法的自觉性和主动性,让全社会了解并自觉遵守、执行代表法及实施办法,形成尊重和维护代表权利,支持代表依法履职的良好社会氛围。

(二)加强人大代表思想政治建设和作风建设。党的十八届六中全会提出要加强人大代表思想政治建设和作风建设。我们要把这项工作摆在突出的位置,坚持正确的政治方向,增强“四个意识”特别是核心意识、看齐意识,牢固树立、不断增强坚持和完善人民代表大会制度的政治自觉,落实从严管理要求,着力解决突出问题,努力建设一支德才兼备、代表性强、结构合理、服务人民、履职水平高的人大代表队伍。一是要切实把好代表“入口”关,重视代表候选人的提名推荐,在保证合理结构要求的基础上,确保代表具有良好的文化素质和履职能力。二是要继续完善代表履职学习培训制度,不断加大代表培训力度,突出培训重点,强化培训效果,不断提高代表的政治素质、法律素质和履职能力。三是要认真总结代表履职的工作经验,探索建立健全代表工作监督激励机制,促进代表更好地依法履职。

(三)依法履职,充分发挥人大代表的作用。各级人大代表要切实增强代表意识、责任意识,认真履行代表职务,积极发挥代表作用。一是人大会议期间认真审议各项议案和报告,充分发表意见,提高审议质量,依法认真行使各项表决权和选举权。二是闭会期间积极参加调研、视察、代表小组等各项代表活动,通过活动了解社情民意,及时反映问题、督促问题的落实解决。三是自觉增强学习的主动性,积极参加本级人大常委会及乡镇人大组织的代表履职学习培训。四是加强调查研究,认真参加会前集中视察,积极提出代表议案和建议,不断提高提出议案、建议的质量和水平。

(四)强化服务保障,着力改善代表履职条件。各级人大常委会、各级国家机关和组织要为人大代表开展的与执行代表职务有关的活动予以充分支持和保障。一是为代表履职提供服务保障。认真组织、服务好人代会,努力提高会议质量。积极组织、支持闭会期间的代表活动开展,注重针对性,务求实效。二是根据代表履职需要和当地实际保证代表活动经费。要按照《代表法》规定将代表活动经费全部纳入本级财政预算,并根据当地经济社会发展实际,积极探索建立代表履职补助机制和逐步调整提高无固定收入代表的误工补贴标准,以调动代表履职的积极性。三是要建立健全代表联络机构。严格落实中央18号文件和区党委7号、9号文件精神,逐步建立健全人大代表联络机构,配备专门人员。四是要进一步发挥“人大代表之家”的平台作用,在不断完善设施和制度建设的同时,进一步拓展和丰富活动内容,促使“人大代表之家”真正成为代表学习培训之家、服务群众之家、履职交流之家、联系选民之家和收集社情民意之家。要结合本地实际,积极探索人大代表履职网络平台建设。五是要建立健全重大事项向代表通报制度,把本地区的重要决策、重点工作、社会热点难点问题,通过印发公报、刊物、召开情况通报会等方式,定期或者不定期向代表进行通报。六是要建立健全代表建议的“提、交、办、督”工作制度,加强组织领导、明确主体责任、强化督办落实,切实提高代表建议办理质量和实效。

(五)加强市人大对县乡人大工作的指导。一是加强各级人大干部的培训,增强培训的针对性和实用性;二是各级人大根据本地实际情况定期不定期组织召开人大代表工作座谈会,总结代表工作经验,交流履职体会,达到相互学习,相互提高的目的;三是加强人大工作特别是代表工作的指导,总结经验,发现典型,研究分析问题,不断推进各级人大代表工作上新台阶。

以上报告,请审议。